奥运后国家战略
—优先发展小城镇是中国可持续增长的发动机
北京大学中国地方政府研究院院长、博士 彭真怀
在全世界关注的目光中，北京奥运会实现了各国人民的梦想。对于奥
运后的走向，人们普遍担忧中国经济能否特立独行于世界经济衰退的大环
境中？我认为，充分把握好 13 亿人口的内需优势，中国经济应该可以保
持又好又快的势头。作为一种重要的平衡对策，把优先发展小城镇上升为
奥运后国家战略，通过增加有效供给统揽全局，有利于扩大国内需求；有
利于打破城乡二元结构积弊；有利于城市支持农村、工业反哺农业这一重
大决策的有效贯彻执行，实现可持续增长与防止通货膨胀的双赢，具有重
大的现实意义和深远的历史意义。
一、 问题的提出
读不懂农民、农业和农村，就读不懂中国。把优先发展小城镇上升为
奥运后国家战略，是依据现行政策所得出的一个逻辑结论，标志着更加清
醒、更加务实的治国理念。
1、对小城镇战略地位缺乏准确判断。
尽管党和国家领导人在不同场合多次强调小城镇发展的重要性，但由于
10 多个职能部门多头管理，政策资源和资金资源严重分散，集中的操作措
施迟迟未能出台，地方政府推动工作也因此严重不平衡。究其原因，是对
小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，认识和重视程度
不够，看法分歧大，形成不了有效合力。
对于中国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，始终存在着支持与
反对的不同意见，争论至今仍在持续之中，称得上是几经波折。1953 年
确认“城市太大了不好，要多搞小城镇”；1980 年定为“控制大城市规模，
合理发展中等城市，积极发展小城市”；1990 年修改为“严格控制大城市规
模，合理发展中等和小城市”；2002 年以后调整为“大中小城市和小城镇协
调发展”。
应当指出的是，这种不断变化的提法，造成国际上通行的“城镇化”概念 ，
在中国却被片面地理解为“城市化”，甚至以法律法规的形式加以确认。
《中华人民共和国城市规划基本术语标准》指出：“城市化是人类生产和生
活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转
化以及城市不断发展和完善的过程。”一字之差，导致1986 年以后大规模
的整县改市、撤县并市，形成与国际标准不可比的统计虚假，违背了城乡
分治的普遍规律。因此，从概念上防止片面化和简单化，澄清对优先发展
小城镇的模糊认识，显得极其重要和紧迫。
